大成研究 石慧：法眼看“低空经济” 时间: 2025-02-28 08:10:40 |   作者: 案例展示

　　2024年11月26日，济南公共资源交易中心官网公布消息，山东省济南市平阴县低空经济30年特许经营权公开出让项目，国企山东金宇通用航空成功中标。作为全国首例低空经济特许经营权出让项目，自招标公告发布起便饱受争议。低空空域属于国家公共资源，在缺少相关法律明确授权的情况下，平阴县政府出让该空域的使用权不免对其合法性产生顾虑。

　　如今，无人机技术迅猛发展，应用领域持续拓宽，低空经济正逐步崛起成为新兴经济增长点。不过，当下我国尚未出台专门针对低空经济的全国性法律和法规，这给地方相关探索工作带来诸多挑战与不确定性。

　　在我国现行规定里，尚未对“低空经济”给出明确界定。依据国务院、印发的《关于深化我国低空空域管理改革的意见》，低空经济指在垂直高度在1000米以下、结合实际需要延伸至不超过3000米的低空空域范围内，以各类有人驾驶和无人驾驶航空器的低空飞行活动为牵引，辐射带动相关领域融合发展的综合性经济形态。

　　低空产业与公共航空运输业以及传统通用航空业存在一定的差异，其参与主体更为多元，航空器数量近乎无限，产业设备愈发智能，应用场景丰富多样，同时安全风险也更复杂，这在某种程度上预示着其管理模式必然有别于现行方式，是对航空行业管理模式的创新突破。相关这类的产品涵盖无人机、e VTOL（电动垂直起降飞行器）、直升机、传统固定翼飞机等，应用场景涉及居民消费与工业应用等多个角度。近年来，得益于技术的突破以及产业应用对人类低空飞行能力的显著提升，低空经济应运而生，有效满足了经济发展进程中涌现的多样化需求。它推动技术、资本与人才在不一样的区域间快速流动，成功激发区域经济活力，冲破传统产业高质量发展的诸多阻碍，助力经济模式向集约化与协同化转型。这种强大的资源整合能力，不仅为提升区域竞争力筑牢根基，还在缩小区域经济差距方面发挥了积极作用。

　　本质上，低空经济仍处于通用航空范畴内的经济活动，但相较传统通航领域实现诸多突破，主体从传统有人驾驶航空器拓展到无人驾驶航空器，经济活动区域从传统的中、高空转变为低空，从地处偏远的郊外延伸至人口密集的城市区域。

　　当前，仅深圳出台了全国首部低空经济立法《深圳经济特区低空经济产业促进条例》，而国家层面的相关立法尚处探索阶段，整体的法律和法规与政策体系存在诸多不健全或不明确之处。

　　首先，部分上位法与各部委规章存在内容冲突，规则中的权责边界模糊不清，部分平台系统替代机制和技术实现替代规则甚至无视上位法的权责界定。例如现行的《中华人民共和国民用航空法》已无法适用于无人机、电动垂直起降飞行器等新兴航空器，且各部门针对这些新兴航空器的规章制度理解也存在偏差。民航局2021年8月发布的《特定类无人机试运行管理规程（暂行）》与公安部门、地方机构制定的规则在监督管理要求上各有不同。国家层面急需出台通用航空管理条例，并且机场管理政策、适航审定标准、操控员资质管理规定等文件也有待进一步细化与完善。

　　其次，新能源技术领域的相关规章亟待健全。随着新能源技术与航空制造业的快速的提升，电动垂直起降飞行器（Electric Vertical Take - Off and Landing，eVTOL）行业迅速兴起，成为低空经济领域的重要赛道。然而，相较于产业的快速扩张，eVTOL的适航法规建设明显滞后。目前不相同的型号的e VTOL适航审定仍采用“一事一议”的方式，尚未构建起统一的适航规章与规范性文件。

　　最后，在低空经济发展进程中，地方政策与立法之间有一定的矛盾与冲突。以“规划”“实施意见”“发展指南”等为依托的低空经济治理主导模式，本质上是一种以地方为中心的单向、松散的“碎片化”治理模式。这种模式弱化了法治在低空经济发展中的推动作用，难以满足低空经济高水平发展的需求。因此，基于全面依法治国的要求，必须格外的重视“法律之治”与“政策之治”的协调统一，厘清低空经济立法与政策之间的内在关系，构建更为完善、协调的低空经济治理法律政策体系，为低空经济的健康可持续发展奠定坚实基础。

　　在低空经济的发展进程中，除了整体法规体系尚不完善外，不同地方的低空空域管理政策存在一定的差异且执行力度参差不齐，这对低空经济发展形成了阻碍。

　　一方面，政策协同严重不足。当下我国尚未构建完备的空域政策协同体系。军方在空域使用上侧重于国防安全保障等，地方政府可能着眼于区域经济发展与社会管理，民用航空则更多关注航空运输与通用航空业务的有序开展，三方因侧重点不同而产生各异的政策诉求。同时，部分地区放宽无人机使用的情况也给空域利用带来新挑战。地方政府制定有关政策时，往往缺乏对空域使用与管理的全面考量，致使部分政策在落实过程中遭遇重重困难，难以有效执行。另一方面，地方政策存在非常明显差异。由于不一样的地区的地方政府对低空经济的认知深度与重视程度不同，在推行有关政策措施时便会产生偏差。例如，对于同一类型的低空飞行活动，不一样的地区所采取的管理与限制手段可能大相径庭。这使得全国范围内的低空经济发展难以处于统一的政策环境之中。这种政策执行力度的差别，不仅限制了低空飞行器在全国范围的自由调配与运行，使公司运营成本大幅增加，法律风险也随之提升。而且不一致的执行力度还可能妨碍或延误创新技术的广泛推广与应用，对整个低空经济行业的技术革新与产业升级进程产生不利影响，制约低空经济的规模化、协同化发展。

　　在我国当前的空域管理组织架构中，国务院、空中交通管制委员会（以下简称“国家空管委”）承担着统一管理职责。在此架构下，军航与民航各自构建起层次化的领导体系，并借助地区空管协调委进行协调工作。就空域管辖权而言，我国民航局并不具备此项权力。在低空空域管理实践中，通常由空域使用者或通航企业率先向民航空管部门提交申请，待民航空管部门完成资格审核检查后，再上报军方空管主管部门进行审批。其中，空域使用权、起降机场（点）等不同事项分别由军航的航行部门、作战部门等对应审核，这就导致一个飞行任务往往需要与多个管制单位做协调。

　　2013年11月，中国民用航空局出台的《通用航空飞行任务审批与管理规定》（以下简称《规定》）推出了一系列通用航空管理改革创新举措，其中“行政审批负面清单制度”尤为突出，确立了通用航空“法无禁止即合法”的基本准则，同时明晰了军民航在通用航空飞行审批方面的各自权限范围。《规定》第三条精确指出：“国务院民用航空主管部门负责通用航空飞行任务的审批；总参谋部和军区、军兵种有关部门主要负责涉及国防安全的通用航空飞行任务的审核，以及地方申请使用军队航空器从事非商业性通用航空飞行任务的审批。”该《规定》实施后，我国低空空域管理改革试点工作取得了一定成效，各省市依据自身真实的情况划设了众多管制空域、监视空域、报告空域，低空空域的使用效率也得到了相应提升。然而，从《民航行业发展统计公报》所反映的数据分析来看，尽管我国通用航空机队规模以及公司数均呈现大幅增长态势，但通用航空飞行小时数的增长幅度却相对较为迟缓。深入探究其根源，主要在于低空空域管理体制的发展相对滞后，管制措施过于严格，使用审批流程过于繁杂。

　　依据《通用航空飞行管制条例》，通用航空飞行需划设临时飞行空域，并向飞行管制部门提出相关申请。这表明我国通用航空缺乏可即时使用的空域运行空间，其飞行所需空域唯有通过申请临时飞行空域来获取，否则禁止飞行。在此制度框架下，通用航空于空军主导管理分配的空域环境中，饱受空防安全及空域拥堵等问题的困扰，难以获取适宜飞行的空域。而且，在空域多头管理且审批体系缺乏透明度的情形下，通用航空无法自由、自主地规划飞行安排。此外，空域分类管理的精细化程度欠佳。在依据飞行任务要求、流量特征等维度细化空域分类方面存在不足。例如，珠三角、长三角等流量高度密集地区与内蒙古、新疆等流量分散地区的空域需求截然不同，然而管理模式却无显著差异。部分地区空域审批管理权限存在交叉重叠状况，致使审批环节繁杂冗余，出现军航审批、民航审批、地方审批“三审”的现象，这使得空域资源利用效率低下，难以达成规模化、集约化的发展成效，严重制约了通用航空及低空经济的高效有序发展。

　　当前，社会各界对低空飞行的忧虑主要聚焦于其潜藏的安全风险与隐患。这些风险隐患不仅制约了低空空域的开放程度，还对低空飞行的进一步拓展形成了阻碍。在低空飞行范畴内，虽然《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》已确立了基本的空中交通规则，然而与之相适配的执法队伍、空中智能交通管理系统和监管网络技术方法却仍未完备。

　　举例来说，现有的雷达、无线电、光电等无人机探测技术均存在诸多缺陷，诸如环境适应性不佳、识别距离较短、成本高昂、侦测范围受限等，这就容易引发无法探测或者漏报误报等状况，难以契合低空经济高水平质量的发展对于空管安全的需求。再者，低空空域环境颇为复杂，风筝、气球以及鸟类活动等都会给低空飞行器带来安全风险。同时，无人航空器的自主组装、改装以及空域禁限破解等现象所导致的在空中禁区、限制区、危险区和净空保护区内的违规飞行行为，使得空域安全风险加剧，监管难度与管理成本也相应增加。由此，空域使用与空域管理之间、低空经济行业发展与低空安全需求之间不相适应的矛盾愈发凸显。

　　鉴于安全监督管理体系的不完善，伴随低空经济的迅猛发展，低空飞行活动的频次与密度大幅攀升，安全风险也呈现出多样化态势。飞行安全风险大多数表现于三个方面：其一，低空无人航空器倘若出现机械故障或程序漏洞，在产生飞行冲突与失控情形时，会对其他飞行器、地面建筑或人员的安全构成威胁；其二，若飞行器驾驶员操作失当或违反飞行管理规定，干扰其他飞行器飞行、攻击其他飞行器或实施“黑飞”行为，将会危及空防安全、航空安全以及社会公共安全；其三，低空气象环境的变化，如低空风切变、雾霾、冰雹等天气现象的出现，同样会对低空飞行安全造成威胁。

　　低空经济作为新兴起的产业，其覆盖面广泛，完善的法律和法规对于规范市场秩序、保障飞行安全以及推动产业高质量发展不可或缺。当前，我国在低空经济专门立法方面尚处空白状态。从地方层面来看，仅有深圳市人大颁布的《深圳经济特区低空产业促进条例》进行了率先探索。由此可见，我国低空经济发展规划尚未成体系，政策缺乏系统性整合，制度供给存在明显不足。

　　在展望低空经济的未来发展时，政策导向与法规完善的重要性不言而喻。首先，应全力健全低空经济发展政策体系。为有力推动低空经济发展，强化顶层设计至关重要，需构建适配低空经济的法律和法规体系。在这一过程中，除了重视顶层设计外，低空空域管理立法亦不容忽视。空域管理既关乎国家领空安全，又涉及军民航之间的协同配合，这就要求做全面统筹规划，达成统一标准。通过对低空空域的合理划分、行政程序的简化、空管运行效率的提升以及空域资源的精细化管理，切实维护空中飞行秩序，为各类低空活动提供坚实的法律依据。此外，还需强化不同部门间的政策协调，凝聚政策合力。例如，航空管理部门、交通部门、工业和信息化部门等应增进沟通协作，携手制定并完善低空经济有关政策，有效规避政策冲突与重复管理现象。

　　其次，构建政策与法律的协同治理模式。低空经济具备鲜明的区域性特征，在促进区域协调发展方面意义重大。与此同时，低空经济的稳健发展离不开不同城市与地区间政策法律的协调联动。在粤港澳大湾区，广州、深圳、珠海等城市纷纷密集出台促进低空经济发展的专项政策，香港、澳门也在积极加速布局低空经济发展的策略。其中，香港特别行政区政府正在对现行民航及其他相关法例与规管制度展开全面检视，旨在契合低空经济的前沿发展形态趋势。当前，粤港澳大湾区低空经济政策法律聚焦的核心在于实现大湾区内e VTOL等无人驾驶航空器的跨境通航，而这一目标的达成需着力协调内地与港澳无人驾驶航空器规则之间的差异，通过构建协同治理机制，促进区域内低空经济资源的优化配置与高效整合，推动低空经济在区域协同发展框架下实现创新突破与可持续发展。

　　综上所述，低空经济的发展之路需在政策与法律的双重护航下稳步前行。健全的政策体系为其提供战略指引与行动框架，明确各部门职责与协作路径，优化空域管理等关键环节，奠定坚实的制度基石。而政策与法律的协同治理则跨越地域界限，整合区域资源，化解规则差异带来的阻碍，激发市场活力与创新动力。唯有如此，低空经济才能在有序的市场环境中蓬勃兴起，在保障安全的前提下充分释放潜力，在区域协调发展的格局中彰显价值，成为推动我们国家经济转型升级、提升区域竞争力与创造新兴事物的能力的新兴强劲力量，为构建现代化经济体系注入独特而不可或缺的动力源泉，实现低空领域的繁荣与可持续发展的长远愿景。

　　当前，低空经济的蓬勃发展面临着空域管理体制僵化结构的强力束缚。在我国，飞行管制由空军统一掌管，各相关飞行管制部门依职责分工提供空中交通管制服务。鉴于军航与民航所肩负的职责和使命存在一定的差异，二者在空域使用与管理过程中产生矛盾分歧在所难免，这使得全国空域难以实现统一规划与集中管控。这种高度垄断性的资源分配模式难以契合低空经济灵活高效的运营特性。并且，空域管理审批流程繁杂且透明度缺失，极大地限制了市场主体对低空经济潜力的深度挖掘。

　　当下，构建一个契合低空经济发展的高效灵活的空域管理体制，并科学规划空域结构，在保障低空空域有序开放的同时达成安全高效监管，已然成为空域主管部门亟待攻克的关键难题。为顺应低空经济迅猛发展的迫切需求，深化空域管理体制改革势在必行。这不仅要求对现有空域来优化整合，还需对空域管理体制机制加以调整革新。具体而言，除了依据军航和民航的职责分工实施管理外，可赋予地方政府一定的空域管理职能。例如，2018年四川省于低空空域协同管理改革试点中率先承担部分低空空域管理职责，有力地发挥了地方政府在低空空域使用与管理中的组织协调效能。此后，湖南、江西和安徽3省的低空空域协同管理改革拓展试点均借鉴四川模式，承担起相应的组织协调职能。此外，可尝试推行“动态空域”划分模式，引入大数据、人工智能等前沿技术方法，搭建实时监测与灵活分配平台。借助空域的分级分类划设与精细化管理，为各类航空器的安全顺畅飞行营造优良条件。

　　综上所述，完善空域管理体制乃是契合国家低空经济发展的现实所需，能够切实减轻军民航空管系统的飞行安全压力，有力推动低空经济的稳健前行与蒸蒸日上，为低空经济在全国范围内的规模化、集约化拓展筑牢根基，开启低空经济高水平发展的新篇章。

　　步入数字化的经济时代，监管主体呈现多元化趋势，不再局限于传统政府机构，数字化的经济领域的监管范畴也相应拓展。低空经济在监管方面面临着一系列特殊挑战。其一，低空经济作为关键的战略产业与未来产业，其健康、有序的发展进程需要精准引导与规范。其二，飞行运行紧密关联乘客生命安全与重大财产安全，对地面第三人安全也有着显著影响；城市低空运行对公共秩序影响较大，公共安全维护至关重要；航空安全关乎国家主权与安全，意义极为重大。其三，低空产品与服务涉及市场秩序以及消费者权益保护，需及时矫正市场缺陷。

　　国务院办公厅《关于促进通用航空业发展的指导意见》明白准确地提出“建立跨部门、跨领域的通用航空联合监督管理机制”，国务院、《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》着重强调“协同监管”原则。当前，各行业、各层级政府部门在无人驾驶航空管理分工方面已初步成型，逐步推动权责统一势在必行。例如，行业政府可在健全标准规范的基础上，将涉及价格、服务等消费者保护的监管事务以及基础设施规划、建设审批事务下放至地方政府，探索构建非载客低空运行业务的行业与地方协同安全监督管理模式。在现阶段低空经济监督管理体系的构想中，应全面涵盖地方、行业、市场三大关键领域。地方政府承担低空经济发展促进职责，规划并建设基础设施，同时接受行业政府的授权或委托，承担具体的监管任务；各行业部门依据自身职责，通过制定规章标准引导低空经济发展，其中军方负责空域规则制定与空域管理，民航负责人、机、运行及空管等事务管理，工信主管生产制造，公安负责查处违法飞行，市监负责标准规范制定与执行。各方职责并非固定不变，可依据实际的需求适时调整。当下，各部门、各层级正逐步构建监管系统平台，协同效应体现为各个独立平台与国家统一平台之间的实时数据交互。

　　低空经济作为一种独特的经济形态，其价值创造、交换与循环均在市场环境中完成，因此必须充分的发挥市场在资源配置中的决定性作用以及在发展进程中的引领性地位，以实现低空经济监管的全面性、科学性与有效性，推动低空经济在安全有序的轨道上蓬勃发展。

　　1.钟媛媛：《低空经济高水平发展对策研究——以深圳市龙华区为例》《产业科学技术创新》，2023年第4期。

　　2.高志宏：《通航战略背景下低空空域权法律属性研究》《暨南学报（哲学社会科学版）》，2019年第3期。

　　3.高志宏：《低空经济高水平发展的法治保障研究》《人民论坛·学术前沿》，2024年第15期。

　　4.孔得建,袁泽：《低空经济政策法律体系的现状、经验与展望》《北京航空航天大学学报(社会科学版)》，2024年5期。

　　5.张雄化：《低空经济兴起及高水平发展的理论与实践：深圳的视角》《特区经济》，2023年第8期。

　　6.王锡柱：《空域使用制度的法律构造路径》《甘肃政法大学学报》，2022年第5期。

　　7.王雪影：《促进我国低空经济发展的法规体系研究》《信息通信技术与政策》，2024年5期。

　　8.覃睿：《再论低空经济：概念定义与构成解析》《中国民航大学学报》，2023年第6期。

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